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研究成果

依法處置僵尸企業的戰略分析:5W框架

      經濟結構優化升級是推動供給側結構性改革的重要方式,大量僵尸企業的存在,嚴重遲滯了經濟結構的優化進程,阻礙了市場經濟的有序發展。省法學會法理學研究會秘書長、武漢大學法學院廖亦教授著眼解決去僵尸、去產能難題,運用5W的戰略分析框架,結合湖北省治理僵尸企業的實際,從原因、對象、時空條件、責任主體等方面對依法處置僵尸企業、化解過剩產能提出了分析型建議。現摘報如下:

      一、為何處置(Why)
      ——確立僵尸企業治理的法律思維
      “僵尸企業”作為接受信貸補貼的企業或沒有利潤的借貸企業,從外在表現上看,僵尸企業負債累累,雖然創造現金,但在覆蓋運營成本和固定成本(工資、利率、租金)后,其資金僅夠償還借貸利息,而非債務本身。因此,就其本質而言,這些企業普遍依賴銀行(債權人)而繼續存在,長期需要永無止境的外部輸血以維持“生命”。
近年以來,僵尸企業在中國迅速成為輿論熱詞,從中央到地方,從行業到企業,紛紛展開了去庫存、去產能的專項工作。在這場供給側結構性改革中,湖北不能沿用傳統的行政化手段,必須有效運用法治思維和法治方式,順利完成經濟轉型和治理的戰略目標。但問題在于,如何從法律規范上對這些企業加以“生死定性”?如何在法律運行中對這些企業予以“理性施救”?如何在治理戰略上作出科學系統的頂層設計?如何在實際操作中走出一條體現中國特色、湖北優勢的法治新路?解決這些問題,首先要求我們確立基本的法律思維,依法處置僵尸企業,化解過剩產能困境。
      二、處置什么(What)
      ——規范“僵尸企業”的對象范圍
      作為一個媒體語詞,“僵尸企業”的含義并不十分明晰。在理論上如何界定“僵尸企業”,至今尚無公認的權威定論。比較有代表性的三種定義方式:一是經濟學定義,一般認為“僵尸企業”是指那些無望恢復生氣,但由于獲得放貸者或政府的支持而免于倒閉的負債企業。二是政策性定義,如國務院常務會議提出的“不符合國家能耗、環保、質量、安全等標準,持續虧損三年以上且不符合結構調整方向的企業”。工信部提出的“已停產、半停產、連年虧損、資不抵債,主要靠政府補貼和銀行續貸維持經營的企業”等。三是部門法定義,主要由破產法專家提出,如有學者認為僵尸企業是指喪失償債能力,不能清償到期債務,已經具備破產法規定的條件,但實際靠借貸仍維持運營的企業。還有學者則進一步提出“類型區別說”,認為只有那些必須依賴非市場因素生存并免于退出的企業才屬于“僵尸企業”,因市場經濟法制不完善如立法、執法的不完善而未正常退出市場的企業并不在內。
無論從僵尸企業的原始含義出發,還是以當前中國的現實情況為基點判斷,消除過剩產能、優化資源配置無疑都是依法處置僵尸企業的大前提。因此,必須有效消除政府和銀行對企業的非市場化支持,以及由此導致的過剩產能溢出及對社會資源的無效占有,真正發揮市場對資源配置的決定性作用。鑒于此,可以在尊重經濟學概念原意的前提下,以中國經濟實踐為基礎,從整合部門法與國家政策的規范法層面,將其定義為:僵尸企業是指那些符合破產法條件卻因政府和銀行的非市場化支持而尚未退出,并且明顯喪失市場生存能力,造成社會資源浪費等嚴重后果的負債企業。僵尸企業的法律識別工作,是依法處置的前提。建議我省盡快以地方立法的方式制定《湖北省僵尸企業處置辦法》,規范僵尸企業的法理界定、識別指標、類型區分和處置程序。可考慮在省政府2016年4月出臺的《湖北省推動產業重組處置僵尸企業專項行動方案》的基礎上,進一步完善規章制度,及時將政策上升為法規。
      三、何地處置(Where)
      ——繪制湖北僵尸企業的類型圖
      按照法治思維的規律,法律治理必須針對明確的主體、客體和對象,規制對象必須置于明確的時空環境。《湖北省推動產業重組處置僵尸企業專項行動方案》明確規定:“要按照屬地化原則,劃清省市縣事權,參照國家有關僵尸企業標準,慎重精準地確認僵尸企業處置范圍,列出名錄清單,有針對性地拿出處置措施。”到底哪些需要清理,以及如何清理?均需有堅實的法律法規依據和科學可行的程序配套機制。
在現有的湖北省僵尸企業名錄清單基礎上,可以更進一步,開全國之先,精確繪制整體性的省域僵尸企業類型圖。第一步,盡快按照法律和政策標準摸清家底,運用實際利潤法、過度借貸法等經濟方法,盡快啟動僵尸企業的專項法治普查、評估與識別工作。第二步,在摸清總體情況的基礎上,選擇重點地方和企業,開展僵尸企業法治化處置的試點工作,形成法治與經濟協調發展的湖北樣本。第三步,進一步把企業改革與地方立法工作緊密結合,及時將經驗做法總結為政策文本,政策文件上升為立法文本,做到改革事業于法有據,變法有道。
      四、何時處置(When)
      ——細化僵尸企業依法處置的時間表
      根據2016年上半年省國資委公布的相關信息,湖北省共有105家省屬國資“僵尸企業”。通過掛牌轉讓、關閉注銷和兼并重組等方式,已處置了58家僵尸企業,并計劃2017年下半年再清理30家,2017年底前全部處置完畢。但依法處置僵尸企業,化解產能過剩,是一項長期而艱巨的任務。特別是對于效益不佳的大型國企和眾多非國有企業,在戰略規劃上,應當有清晰可行的時間表。
      按照省委省政府的總體安排,湖北省要在2020年以前完成僵尸企業處置工作。對于法治保障工作而言,也可據此分為三段:一是前期識別和清查階段,建議到2017年底完成;二是中期試點和攻堅階段,可在兩年內完成;三是后期總結和評估階段,在2020年收官。
      五、誰來處置(Who)
      ——提升政法部門的綜合治理能力
      要真正落實依法處置僵尸企業的任務,政法機關應當有所作為,從責任主體上必須做到:
      一是充分發揮司法機關的改革主體職能,積極為實施“市場化破產”創造條件。嚴格按照《公司法》、《企業破產法》等法律法規,依法處置僵尸企業。一方面,以新一輪司法改革為契機,學習溫州等地的經驗,在湖北省法院系統試點建立專門的破產審判庭,完善司法審理的正式程序;將僵尸企業的行政性認定標準和結論納入司法審查的范圍,防止在清理過程中可能出現的各類行政尋租及侵害企業權益的行為。另一方面,除對完全喪失生存能力的企業應堅決依法清算外,應更加重視利用破產重整與破產和解機制,在依法保護債權人和勞動者利益的同時,通過司法程序給予困境企業最大化的重生機會和經濟惠益。
      二是充分發揮相關部門的改革配合職能,為依法處置僵尸企業創造良好的法治環境。建議在司法行政部門內部設立專門的破產管理機構,或者由省委政法委協調,建立企業依法破產處置工作聯席會議制度,發改、國資、銀監、國稅、住建、國土、公安、勞動、法檢等部門參與。一方面借此強化金融機構的公司治理,將債務重組與減免的權利交還給金融機構,加強金融機構的依法監管,將破產立案作為銀行不良貸款核銷的依據;另一方面負責追蹤董事、監事和高管落實公司法規定的誠信義務情況,并作為公共管理人管理個人破產案,加強對破產受理后的監管和人員妥善安置,最大限度保障公眾合法權益,實現執法與司法的互動銜接。
      三是充分發揮黨委政法委的統籌協調職能,為治理僵尸企業、化解過剩產能提供堅強的思想、政治和組織保障。全省各級政法機關應強化法治意識,圍繞工作落實,建立包括組織機構、人員培訓、信息搜集、情況通報、應急處置各方面內容的制度框架,建立司法機關與政府部門聯動協調的有效機制,建立重大事項溝通報告機制,完善僵尸企業治理的立法執法司法守法的體系化銜接,同時科學預判 “僵尸企業”處置過程中可能出現的社會不穩定因素,強化社會風險防范意識和防控預案建設。

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