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論壇征文

第八屆法治湖北論壇綜述

      2016年12月21日,第八屆法治湖北論壇在武漢召開。論壇主題為“法治湖北建設與司法改革”,論壇圍繞法治湖北建設問題研究、司法改革問題研究等議題展開,涉及范圍廣泛,研究問題務實,有很強的理論價值和實際指導意義。現將論壇的主要觀點綜述如下:
      一、法治湖北建設問題研究
      自2012年省十次黨代會以來,“法治湖北”建設取得了顯著成績。當前,法治湖北建設還有哪些困難、重點核心問題是什么、未來突破口在哪里,引起了廣泛關注。
      張紹明、歐陽慶芳、孫輝等專家指出,領導干部法治能力、法治政府建設和基層法治建設是當前法治湖北建設中的三大重點也是難點問題。領導干部重視法治形式忽視法治內容現象仍較突出,運用法治知識尤其是主動運用法治知識意識和能力不強;行政執法不作為、不規范、不嚴格等問題凸顯;基層法治建設一定程度上流于口號化,基層干部依法行政能力偏弱、農村干部法治觀念淡漠、利益導向性執法嚴重等現象依然突出。他們建議,在堅持抓學法、抓培訓、抓規范、抓考核等常規手段的同時,要突出抓住各級黨政主要負責人履行法治建設第一責任人這個關鍵,以上率下,層層傳導壓力,完善行政負責人出庭應訴制度,并形成常態機制;要營造良好的體制內法治環境,在加強制度性反腐、強化黨內法規規范制約的同時,習慣用法治途徑處置領導干部、其他公務員群體職業糾紛、保護其合法權益,規范行政程序,以路徑依賴思維催生領導干部內心法律信仰,讓大家真學真懂真用;要以縣(市、區)法治政府建設為重點,重視法治建設的基層“落地”效應,以點帶面,選準法治建設的著力點;豐富社會治理的主體,引入法治化行政委托機制,將部分原由政府實施的事務轉交給非政府組織實行,實現規則法律與社會自治之間的良性互動,凝聚更為強大的法治建設共識。
法治湖北建設不能簡單“自轉”,必須圍繞經濟社會發展“公轉”。羅念、何橋、劉馥爍等學者建議,法治建設應在服務創新、文明、幸福、生態建設等方面發揮更大作用,充分借助新《立法法》關于設區市立法權擴容這一契機,突出轉變經濟發展方式、創新社會治理、保障和改善民生、保護生態環境、加強精神文明建設等方面的立法,強化精準立法、精準執法、精準司法,統籌推進“五個湖北”建設。如在生態立法上,他們建議,要結合湖北省的環境立法現狀,充分發揮人大立法權,填補立法空白,在省地方法規層級制定環境影響評價、生態文明促進、濕地保護、固體廢棄物污染防治、危險化學品管理、農村環境污染防治的相關條例以及最嚴格的水、土、大氣等地方環境質量標準體系。
也有專家提出,不能否定法治建設在服務經濟社會發展中的突出作用,但正因為立法工作的重大影響,因此必須科學審慎的對待設區市立法權的行使,應當堅持循序漸進的立法原則,避免“一步到位式”賦予,避免與設區市的立法能力和立法力量不相適應,甚至出現“立法抄襲”、“立法不作為”等現象發生。
      二、司法改革問題研究
      司法改革依然是當今社會的熱點,當前司法改革已經邁入了全新階段,改革面臨著哪些困窘,亟需怎樣智慧來破局,與會專家學者提出了一些意見建議。
      徐漢明、李牧等專家認為,司法改革進入新階段,不應局限于頭疼醫頭、腳疼醫腳的傳統思維,應該具有全局思維、統籌意識。他們建議,要抓住體制、機制和人員“三位一體”的協同制度建設,進一步加快推進省以下司法管理體制改革、構建符合職業特點的司法人員管理制度和完善司法權力運行機制,增強制度之間的兼容性,對關聯子制度的運行效果進行合理化評估。如在改革中,推進省以下人財物統一管理體制改革時,必須考慮省、市、縣三級統一管理的員額;推進司法人員分類管理時,必須考慮法官助理、律師等司法共同體其他群體的積極性,合理安排審判團隊、檢察團隊要素,完善法官檢察官進出口制度;賦予法官檢察官獨立辦案的尊榮和權威時,必須考慮司法權力運行與責任監督機制的配套設置。
法官檢察官員額制和考評機制問題,依然是當前階段的司法改革兩個重點領域,這也是解決改革中“人”的問題的關鍵所在。來自司法實務部門的陳波、龔瑜等指出,員額制改革運行中呈現出一些問題,如員額制改革的內生性動力不足,忽視辦案一線法官檢察官的感受和改革的針對性,法院檢察院內部有很大抵觸;人案失衡的矛盾進一步失衡,相當一部分年輕的辦案骨干沒有審判資格;個別試點地區員額考試流于形式,法官檢察官遴選委員會運行程序還不盡合理;員額法官辦簡單案件浪費資源。他們建議,必須著力推進“活力型改革”,完善法官檢察官遴選委員會的運行程序,增強其在提名權上的權重,采取有效措施提高法官檢察官職業對優秀法律人才的吸引力,讓優秀法律人才重回審判檢察崗位,優化司法資源配置,建立科學合理的輔助人員業務評價機制和激勵機制,改善輔助人員的職業預期。長期關注司法考評機制的張德淼教授、郭娟法官提出,當前司法考評機制仍然一定程度上存在考核針對性不強、行政化較濃等現實問題,重構考評制度必須覆蓋規范層面、價值層面和社會評價層面等三個層面的內容,既要體現出結案率、調解率等規范層面指標的指引性,又要彰顯出權利保障、司法中立、權力控制等價值層面指標的統籌性,還要兼顧好社會監督層面的內容。

      針對司法權力運行配置問題,不少專家學者建議,在加強基層司法力量配備的同時,應進一步優化法院檢察院內設機構設置,克服內部職能交叉、定位界限模糊等問題,甚至建言,隨著改革的逐步推進,刑事、民事、行政、審監等業務部門到最后完全可以取消,僅組建若干專業化的審判檢察團隊,更長遠來看,由專門的法院檢察院行政管理機構對司法行政事務進行統籌安排,讓司法機關回歸專業的審判檢察職能。還有人建議,以審判中心主義理念為價值核心,采取立法形式進一步明晰細化偵、訴、審三者之間的關系,加強案件質量監督制約;完善檢察機關“公益訴訟人”機制的配套程序、健全審判機關訴訟釋明權的運行規則,加大司法機關參與經濟社會發展的工作向度;推進行政執法與刑事司法程序化建設,對“兩法銜接”工作中各部門的職責、移送案件的程序和標準、證據效力、信息共享的案件范圍和內容、法律監督及責任追究等問題作出明確規定,確保“兩法銜接”真正落地。

      三、法治湖北建設中的司法改革問題研究
      大力推進司法改革是法治湖北建設的重要內容,推進法治湖北建設應合理運用司法改革的實施成果,綜合考量司法改革對法治湖北建設其他內容的重要影響,形成二者之間良性互動。
      司法改革除自身承載著司法改革的固有任務外,還擔負著培養法治人才、更新法治理念、創優法治環境、助推法治建設的重要職責。學者肖哲西、干晉等認為,司法領域是法治建設的人才集散地,應當高度重視司法人才的專業性和復合型培養,創造條件促使專業性司法人才轉化為復合型法治人才,更好服務法治建設。他們建議,要明確法治人才培養目標,對各類法治人才進行明確、清晰的分類和定位;完善法學教育體系,堅持知識傳授和技能訓練并重,更加注重實踐能力和復合型才能方面能力的培養;加強法治人才交流機制,不能簡單固化司法機關的專業隊伍,暢通體制內外的交流渠道。還有學者指出,司法改革也應堅持依法改革、依憲改革,如涉及改革過程中市縣人大與同級法院檢察院的關系,依然是人大司法監督的法律規定未變、人大與“兩院”的法律關系未變、人大監督的范圍未變。同樣,司法改革中貫徹的規則性、程序性、中立性、本土性、人民性理念同樣通行于法治建設的其他領域,應堅持權力克制,堅持程序正義,堅持多元參與。
      湖北將司法改革推進力度納入法治建設考核評價指標體系,設置了相應的權重,對推動改革進程具有重要的意義。學者張新平、林必恒等提出,具體指標設計應防止碎片化,指標過于繁瑣和細化,不僅會增大評估成本,降低評估效率,還會助長弄虛作假的風氣,滋生因評估指標過多過細而臨時炮制表格和文件的現象。他們認為,可采用關鍵績效(KPI)指標設計法,厘清對司法改革法治建設目標起關鍵作用的指標,把握其與社會治理法治建設戰略和規劃之間的關聯性和影響度,減少不必要指標,使指標體系清晰簡化又不失完整性。并在此基礎上,將這一指標設置方案推廣至整個社會治理法治評價模塊中,推動法治湖北建設一體推進。
      涉法涉訴信訪既是司法改革的重點內容,也是法治建設的重要問題,完善依法處理信訪機制是必然路徑。夏紅教授、陳為律師等指出,對涉訴信訪問題處理不當,既嚴重影響司法權威,也減損法治效力。他們認為,涉訴信訪處理過程中的程序提起多向性、處理結果的非正當性和案件處理的反復性,是造成涉訴信訪難以解決困局的主要癥結所在。解決這一難題,應當在堅持訴訪分離的總邏輯基礎上,通過信訪處置入口、過程、結果三個方面對涉訴信訪進行全程性跟蹤,全面性理順,司法性處置,按照司法方式和司法規律處理涉訴信訪案件,一是在入口上,訴訪分離,按照訴權邏輯解決司法問題。符合訴訟條件的,一律按照訴訟的邏輯和規則進行處理,避免涉訴信訪解決準入渠道的過分多元化和行政化。二是在過程上,依照法律規定解決糾紛問題。其處理必須遵循法律中的權利義務規定,引導當事人運用法律維護合法權益,阻斷當事人通過引入外部壓力,與法院進行非理性博弈的機會。三是在結果上,遵循司法規律終結涉訴信訪。對于涉訴信訪事項,已經窮盡法律程序的,除具有法律規定的情形外,依法不再啟動復查程序,各級各有關部門不再統計、交辦、通報。

 

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