學科研究會

論我國民營企業發展的法治環境及其完善

 

論我國民營企業發展的法治環境及其完善

作者   顏善紅韓用家

 

內容提要:良好的法治環境是我國民營企業健康發展的重要因素。本文將闡釋法治對于民營企業發展的價值意義,解析當前我國民營企業發展的法治環境現狀,并從立法、行政執法和司法的角度提出完善我國民營企業法治環境的若干思考。

 

關鍵詞:民營企業  法治環境  完善

 

近些年來,民營企業發展的法治環境問題一直受到國內法學界、經濟學界、政府和產業界的廣泛關注,并漸成學術的研究熱點。這種情況的出現不是偶然的,它源出于民營企業自身發展的特性以及在國民經濟與社會發展中的獨特價值。民營企業由于其產權清晰、機制靈活、競爭和創新意識強、發展迅速,因而在活躍經濟、增加出口、創造就業機會、提高技術創新能力以及完善市場結構和市場機制、增加經濟和社會運行的穩定性等方面起著不可替代的作用,它所具有的活力和成長性為我國經濟的增量發展提供了主要動力。

然而,與民營企業的戰略地位不相適應的是,目前我國在民營企業發展的法治環境方面存在對民營企業產權確認、保護的法律法規不健全;民營企業權益保護的執法機制不健全;民營企業權益受侵害后司法保障的不公正等問題。事實上,不成熟的法治環境已成為我國民營企業健康發展的重要阻滯因素。

一、法治之于民營企業發展的價值思索

我們都認識到,良好的法治是構成一個發達的市場經濟體制的支撐結構。經濟學領域內的權威學者理查德A波斯納(Richard A·Posner)教授也認為,在現代化進程中,國家的經濟繁榮至少需要一個適度的法制基礎架構,其核心作用就是保護財產及合同權利。為創建這樣的基礎架構所需的法制改革,或許就是采用一套由相對精確的法律規則所組成的制度。市場的活力有賴于建立起一個能夠實現和保護法律權利(尤其是財產和合同權利)的環境。

法治之于社會經濟發展的顯著價值也當然地體現于作為市場主體之一的民營企業的發展中。我們都知道,中國民營企業之所以得到快速,健康的發展,根本原因之一在于其法律地位的確立,民營企業發展中的任何一次飛躍都與國家某項有利的法律法規和政策的頒布與實施有關。具體地解析法治之于民營企業發展的價值,我們可以認識到,國家通過相關法律的創制與實施,明確民營企業在國民經濟與社會發展中的地位,努力克服不利于民營企業成長的各種經濟、社會因素,為民營企業的生存和發展創造一個良好、寬松的法治環境。在當前激烈的市場競爭中,絕大部分民營企業由于存在生產規模小、產業組織結構不合理、技術開發能力低、融資難等問題,因而往往處于市場的不利地位,是競爭中的弱者。民營企業不僅在資金、信息的取得以及市場影響和技術創新能力等方面處于劣勢,而且經常受到大企業的排擠和打擊,如果民營企業同時還要面對由國家特定的政策和立法取向及其行政執法與司法機關對非公有制企業某種程度的歧視而造成的不公平的法治環境,那么民營企業在發展中面臨的困難就更大。因此,民營企業的健康、穩定發展及其作用的充分發揮離不開國家立法與相應政策的必要保護與適度扶持,也離不開行政執法與司法機關本著服務于市場經濟健康發展的精神而應當具有的對于不同所有制性質的經濟主體一視同仁、平等對待的工作原則。

二、我國民營企業發展的法治環境解析

在1988年頒布的《中華人民共和國私營企業暫行條例》的基礎上,1992年以來,我國相繼頒布了市場主體法律《公司法》、《合伙企業法》、《個人獨資企業法》等。現在公民個人投資或聯合他人投資成立新企業,可以注冊個人獨資企業、合伙企業、有限責任公司、股份有限公司、股份合作企業等。為了促進民營經濟的發展,全國人大常委會在改善民營企業的法律環境方面加大了立法力度,1997年修訂的《刑法》把保護國有財產和勞動群眾集體財產,保護公民私有財產作為刑法的重要任務之一,并具體規定了侵犯公民財產和破壞非公有制經濟的各種犯罪和刑罰。為了改善以中小企業為主體的個體、私營等民營經濟的經營環境,發揮民營中小企業在國民經濟和社會發展中的重要作用,2002年出臺了《中小企業促進法》。為了進一步轉變政府職能,改革行政管理方式,推進依法行政進程,2003年頒布了《行政許可法》。為了進一步完善私人財產的法律保護制度,在現有《民法通則》的基礎上,正在抓緊起草保護國家、集體和私人財產的重要法律———《物權法》,同時正在全面起草包括《物權法》在內的《民法典》,并將分編出臺。此外,國務院也頒布了一系列行政法規和相關條例,各省市、自治區人大或政府也相繼出臺了許多促進民營經濟發展的地方法規。與此同時,某些行政執法和司法機關在其工作職能中也明確提出了通過嚴格公正地行政執法和司法為民營經濟發展創造良好法治環境的問題。

然而,在我國民營企業發展的法治環境不斷優化的同時,我們也必須認識到,從總體上來說,當前我國民營企業發展的法治環境不完善的問題還是相當突出的,民營企業健康穩定發展所亟需的良好法治環境還遠沒有形成。對這一問題,可作如下的具體解析:

(一)我國部分調整企業法律關系的法律法規依然沒有擺脫傳統觀念的束縛

在現行的法律框架內,公有產權和非公有產權的實際地位不完全平等,盡管《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國合伙企業法》、《中華人民共和國中小企業促進法》確定了民營企業平等的市場主體地位,但在一些具體的立法中,民營企業仍不可能獲得與公有產權平等的法律保護。如《中華人民共和國個人所得稅法》對民營企業的規定顯然帶有歧視性,民營企業承擔雙重稅賦,除了要繳納33%,的企業所得稅外,還要繳納個人所得稅。國務院2000年頒布了《關于個人獨資企業和合伙企業投資者征收個人所得稅的通知》,規定對個人獨資企業和合伙企業不得征收企業所得稅,只征收個人所得稅。這雖然初步解決了個人獨資企業雙重征稅問題,為個人獨資企業與其他企業公平競爭創造了有利條件,但這項政策畢竟還沒有上升到法律的高度。在這一問題上,北京大學教授肖灼基認為,“發展民營經濟在理論上做得不夠。民營遭歧視首先是被‘依法歧視’,它在法律上沒有平等的地位。”

(二)保護私有財產權的法律規定不夠明確

制度經濟學一再證明產權對于經濟增長的重要性,完善私有財產保護的法律制度被視為保護民營經濟健康發展最重要的環節。因為人類社會發展的歷史告訴我們,對私有財產權的明確和保護,是市場經濟的前提條件。市場經濟是以交易為基本紐帶的經濟形態,而交易是以物品產權的不同歸屬為前提的。然而,我國現有的法律體系對保護私有財產權的規定仍不夠完善,表現在作為國家根本大法的憲法和相關的具體立法對私有財產保護的表述缺乏合理性,并且沒有明確規定私有財產的不可侵犯性。對私有財產權最高層次的保護當屬憲法規范,我國《憲法》第一章第十二條規定:社會主義的公共財產神圣不可侵犯,國家保護社會主義的公共財產,同時該條規定:國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和其它合法財產的所有權。根據這條規范我們可以清楚地看到公有財產和私有財產憲法地位的差異,與此相應的是,《公司法》規定:“公司中的國有財產的所有權屬于國家”,但對自然人或社會法人與國有投資主體共同創設的公司中自然人或社會法人財產所有權的歸屬缺乏明確的法律規范。由于尚未形成民營經濟發展所需要的能有效保護私有財產權的良好法治環境,以至于實踐中一些地方與部門在利益驅使下,各種嚴重侵犯與踐踏民營企業合法財產權的現象時有發生,這在客觀上制約了人們從事民營經濟活動的信心與積極性。

(三)部分法律法規落后于現實發展的需要,并存在某些方面的不協調

目前,我國部分規范民營企業發展的法律規定已經不能完全適應市場經濟發展的現實需要。如1988年國務院頒布的《中華人民共和國私營企業暫行條例》,對私營企業的權利和義務規定得十分籠統,對保護私營企業合法財產和其他合法權益的規定比較薄弱,有的已明顯過時,尤其是不能把私有財產與公有財產的保護當作同等重要的制度來建設。又如企業知識產權保護是民營投資權益保護的核心內容,受經濟、技術等條件的制約,我國的知識產權保護起步較晚,盡管以專利權、商標權和著作權為主體的知識產權法律體系已經基本建立起來,但與國際的知識產權制度相比較,仍存在較大的差距和一定的沖突。這正如有學者指出的,目前,我國規范民營中小企業的法律在內容和結構上不可避免地存在其缺陷:法律規范既有大量重疊而產生沖突,同時又存在內容上的缺失而留有許多立法的空白,此外,還有結構不和諧的問題。[5]

(四)各項法律賦予政府部門的行政權力過多,民營經濟主體權益保護的執法機制不健全

將中國的各項民商法與發達國家的同類法律進行比較,可看到一個顯著的區別,即在相當多的條款中有著“由某某部門另行規定”、“必須經某某主管部門批準”等用語,這不僅為有關政府部門“合法”運用行政權力直接干預相關經濟事務留下了諸多余地,且為一些政府部門運用行政權力限制民營經濟的發展,實行不平等的所有制政策留下許多可操作的空間。從行政執法的角度看,民營經濟主體合法權益的保護環境還不理想,具體表現為:對政府部門貫徹落實國家頒布的與民營企業發展相關的政策缺乏有效的外部監督機制,使得國家為保護民營經濟主體權益而出臺的有關政策起不到應有的作用;某些行政執法機構與收費行為之間的利益聯系沒有切斷,亂收費屢禁不止,民營企業的營業利潤大量被剝奪,在一定程度上削弱了民營經濟主體再投資的動力和能力;政策待遇不公平,一些行政執法機關對于公有與非公有產權的經濟主體在法律政策的遵行、交易規則的適用、合法權益的維護等方面不能真正做到一視同仁,使民營企業面臨的競爭往往是不公平的,這不僅抑制了民營經濟的發展,而且違背了市場配置資源的效率原則,使得稀缺資源不能流向最有效率的部門和企業,最終降低了整體經濟運行的效率,加大了經濟發展的成本。

(五)民營經濟主體權益受侵害后司法保障的不公正

司法環境是法治環境的最集中表現,而司法環境的核心問題是司法公正。[6]然而,我國某些地方司法機關在實踐中對于不同所有制性質的企業難以真正堅持平等對待的原則。由于受到傳統觀念的影響,公有制性質的企業在各類市場主體中處于顯著優越的位置,對其合法權益的維護受到各級司法機關的重視,相比而言,民營企業則由于其產權的非公有性而一直在司法實踐中受到某種程度的不公平待遇,具體表現為:司法尺度的不統一、糾紛的司法處理不公正、司法的權威尚未確立等。

三、完善民營企業發展法治環境的若干思考

基于上述我國民營企業發展法治環境的解析,我們應當認識到,要從根本上促進民營經濟持續健康發展,就必須切實依據市場經濟的客觀規律和內在要求,積極營造民營企業發展所亟需的良好法治環境。

(一)加快與民營企業相關的立法進程,從主體立法、企業立法和物權立法等不同角度為民營企業的發展鋪平道路

其一,進一步完善社會主義市場經濟的主體立法,改革現行非公有制經濟尤其是民營企業的法律調整模式。市場主體立法,即關于構成市場主體的各類企業和社會組織的立法,它要規范各類企業和社會組織的設立、法律地位、組織管理、權利義務、基本活動準則以及破產清算等內容。市場主體立法關系到企業的“生死存亡”,直接影響市場運行的秩序和效率。我們認為,應當根據當前開放、公平、競爭的大市場原則的要求,圍繞資本形態和出資者的責任對市場主體進行科學的分類,摒棄以企業的所有制性質即企業的經濟屬性作為標準的立法,真正堅持市場主體分類的單一標準———資本形態與出資者責任標準,這將是我國市場經濟主體立法的主要取向。

其二,從企業立法的角度看,應當拋棄“所有制與所有制形式只能一一簡單對應”的錯誤觀念,分別將民營企業納入1993年《公司法》、1997年《合伙企業法》和1999年《個人獨資企業法》的調整軌道。適用相同的游戲規則本身就是對非公有制經濟的最大保護,沒有必要也不應當對組織形式和投資者責任形式相同、但投資者所有制性質不同的企業制定不同的游戲規則。企業立法模式的轉換是市場經濟發展和企業改革的根本要求。市場經濟要求市場主體地位平等規則統一,企業改革要求建立現代企業制度,以資本形態、法律責任為基礎構建企業法的框架,正是這種要求的體現。它將打破所有制界限,使同一責任形式的企業適用統一規則,真正實現企業的公平競爭和優勝劣汰。當然,《公司法》、《合伙企業法》和《個人獨資企業法》等也應當根據市場經濟發展的現實需要在立法上作一些修訂和補充,以促進民營企業的發展。2002年出臺的《中小企業促進法》雖然對推動民營企業的發展發揮了一定作用,但許多條款倡導性很強,可操作性較差,有待進一步細化。

其三,從物權立法的角度看,拋棄國家所有權高于集體所有權、集體所有權高于個人所有權的“所有權等級論”,樹立所有權一律平等、所有權一律保護的基本觀念,確保民營企業與公有制企業、外資企業處于平等的法律地位,具有平等的法律人格,立于同一條起跑線上。

(二)完善私有財產權保護的法律制度

保護一切合法的投資和通過投資而形成的財產,以及由此而帶來的收入,是維護正常市場秩序的必要條件之一。[8]如果法律上只明確規定保護公有財產而輕視對私有財產權的同等保護,那么財產保護的法律制度就是不完整的、有缺陷的。完善私有財產權保護的法律制度應遵循以下原則:其一,私有財產的地位及其保護應在憲法中明確規定。世界各國憲法均確立私有財產的法律地位,表述雖然不同,精神卻是一致的。其二,不同主體的財產所有權受法律的平等保護。私有財產和公有財產從其所能享有的客體耒看,是有所不同的,例如土地只能為國家和集體所有,不能為私人所有,但這絕不意味著私有財產與公有財產在權利性質、法律地位和保護方式上應有所不同。我國民法中依主體不同來劃分所有權,這與世界上絕大多數國家民法的相應規范有較大差異,應當在立法上逐步地趨于完善。其三,對私有財產的限制和剝奪必須有法律依據。私權利和公權力的碰撞在任何一個社會都是不可避免的,與公權力相比,私權利也總是脆弱的。正因如此,各國憲法和民法的主旨就是要確立只有議會通過的法律才能對私有財產進行限制和剝奪的原則,政府沒有法律依據是不能限制和剝奪私有財產的。這個精神在我國《立法法》中有所表述,《立法法》第八條規定:對非國有財產的征收,只能制定法律。另外,對私有財產的征收應當嚴格按照法定程序進行,法律的嚴肅性就在于其程序,無程序即無法律。我們認為,在民法典有關征收的一般規定之外應當制定一部單行法,對征收的具體辦法作出程序性的規定,尤其是規定哪一級政府有權作出征收私有財產的決定。征收私有財產應當適用國際上有關投資保護的通行做法,即對被征收者給予“充分、及時、有效”的補償,這與我國現行的有關法律規范如《外商投資企業法》中規定的“相應補償”,《土地管理法》中規定的“適當補償”等存在較大的差別。我們認為不合理的補償也是一種剝奪,靠剝奪私有財產來完成城市建設和實現經濟發展是不可取的,法律應當規定對私有財產的征收給予充分、及時、有效的補償。

(三)各級政府部門要切實解決好行政權行使與非公有制經濟發展相適應的問題

尊重民營企業自治是政府部門的首要職責,必須全面、準確地理解憲法中強調的“國家對私營經濟實行引導、監督和管理”的含義:“引導”限于政策引導、杠桿引導、信息引導等內容;“監督”僅限于法律監督,包括事中和事后監督,與事先引導同等重要;“管理”包括尊重企業自治原則和誠實信用原則、保護企業公平競爭與公正交易應有秩序、促成企業享受法定權利和利益、向企業提供某種經濟利益和其他宏觀調控行為。各級政府部門要著力加大政策扶持力度,改善投資軟環境,拓寬民營經濟的發展路子,廣泛吸納民營資本投入社會經濟建設,真正實現行政權的行使適應于非公有制經濟的發展需要。具體來說,政府部門應當做到:其一,嚴格依法行政,各執法、監督管理部門及其工作人員要努力提升法律素質和法治觀念,增強依法行政的自覺性,做好對私營經濟的服務指導、監督管理工作,杜絕濫用職權、玩忽職守、弄虛作假、徇情枉法等對經濟發展造成不良影響和嚴重后果的違紀違法行為。其二,政府部門需要認真落實發展民營經濟的各項法規和政策,創建規范的政策法制環境。其三,健全和完善市場經營環境,消除不公平競爭,放寬市場準入,拓寬民營企業的發展空間,允許非公有資本進入法律法規沒有禁入的基礎設施,公用事業等行業和領域。其四,促進誠信市場環境的形成,各級政府部門要建立起規范的信用約束機制,以誠招商,言出必行,切實兌現推動民營企業發展的各項政策承諾。其五,規范對民營企業的各種收費行為,嚴格監督檢查,堅決懲治亂收費、亂罰款、亂攤派行為,理順對民營企業的管理服務體制,引導民營企業依法經營,切實搞好對民營企業的監督和管理。

(四)堅持公正司法,對民營經濟主體依法給予平等保護

公正是司法最高的活動準則,其根本要求就是堅持法律面前人人平等,對所有社會主體一視同仁,平等保護。在司法程序中,任何主體都不得有超越法律的特權,也不得受到任何法律上的歧視,民營企業當然也不例外,只有這樣才能依法保障民營經濟主體的訴訟及實體權利,創造公平、公正的法治環境和健康有序的市場競爭環境。司法機關應當對自己的角色進行重新審視和定位,牢固樹立司法為民的工作宗旨和執法理念以及平等公正地保護各類市場主體的法律意識。具體來說,其一,嚴格執行程序法律規定,規范審判各環節,保護民營經濟主體的訴訟權利。其二,堅持依法嚴厲打擊危害民營企業生產,經營秩序的違法犯罪活動,如盜竊、搶劫、聚眾哄搶生產資料、破壞生產設施、擾亂生產秩序以及勒索民營企業錢財、故意傷害民營企業從業人員等,對那些涉及金額巨大、造成損失嚴重的侵害民營經濟的犯罪案件,要實行掛牌督辦。其三,依法審理涉及民營經濟主體參與國有和集體企業改革以及自身改制的糾紛案件,促進民營經濟主體建立規范的現代企業制度。其四,加強行政審判和檢察工作力度,嚴肅整治“四亂行為”,促進行政機關依法行政,保障政策公平,優化非公有制經濟發展需要的政務環境。其五,加大執行力度,提高執行效率,確保民營經濟主體及時回收對外債權。各級法院對民營經濟主體申請執行的案件,要及時立案,嚴格執行,采取各種行之有效的措施和辦法,及時幫助申請人依法回收債權。其六,司法機關要堅持服務民營企業,但決不是一味袒護它們,而是保障民營企業在完善的市場機制和良好的法治環境下健康地成長。因此,司法機關對民營企業的違法犯罪行為必須依法予以制止和懲罰,特別注意提防與克服地方保護主義,即為了謀取地方及小集團的利益,打著保護民營企業發展的旗號,損害整個市場經濟的正常秩序和法治環境。

 

 

參考文獻:

 

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[3]金國中·西部開發的制度環境應該重視[N]·經濟參考報,2003年7月2日第3版·

[4]粱積江、焦興旺·財富的源泉為何不能充分涌流?———析民營經濟發展的外部環境及其障礙[J]·中國民營科技與經濟,2003 (5-6):

[5]張洪濤、周長城·淺議歐共體中小企業法律制度的幾個問題及對我國中小企業立法的啟示[J]·法學評論,2001 (1): 126·

[6]吳大華·營造西部大開發良好的法治環境[J]·中國法學,2004 (1): 8·

[7]朱曉明·論民營經濟法律保障制度創新[J]·浙江經濟,2002 (20):33·

[8]厲以寧、江平、吳宣恭·談完善保護私人財產法律制度[N]·人民日報,2003年2月11日第九版

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